Z radością przyjmujemy wiadomość, że Ukraina utworzy specjalny sąd antykorupcyjny, który będzie sądził wyższych urzędników. Jednak ograniczenie korupcji będzie wymagało czegoś więcej niż samych środków karnych.
Associate Fellow, program Rosja i Eurazja, Chatham House
Ukraińscy parlamentarzyści głosują w parlamencie w Kijowie nad przepisami antykorupcyjnymi. Zdjęcie za pośrednictwem Getty Images.

Ukraińscy parlamentarzyści głosują w parlamencie w Kijowie nad przepisami antykorupcyjnymi. Zdjęcie za pośrednictwem Getty Images.
26 czerwca prezydent Petro Poroszenko ostatecznie podpisał ustawę powołującą Wysoki Trybunał Antykorupcyjny. Jest to jeden z kluczowych warunków uruchomienia kolejnej transzy programu wsparcia dla Ukrainy wynoszącego 17.5 miliarda dolarów MFW i powinien zapewnić, że urzędnicy oskarżeni przez Narodowe Biuro Antykorupcyjne Ukrainy (NABU) staną przed sądem.

Jak dotąd niezreformowane sądy niższej instancji znajdowały sposoby utrudniania lub opóźniania spraw wnoszonych przez NABU. Spośród 220 aktów oskarżenia zapadło jedynie 21 wyroków skazujących. Żaden wyższy urzędnik nie trafił do więzienia.

Utworzona przez siły reformatorskie przy silnym wsparciu partnerów międzynarodowych, NABU jest potężnym przykładem nowej instytucji niepowiązanej z przeszłością, charakteryzującej się wysokimi standardami zawodowymi w porównaniu z innymi organami ścigania.

Kierując się determinacją MFW w przeforsowaniu reform, Trybunał Antykorupcyjny nabrał totemicznego znaczenia dla krajów-darczyńców Ukrainy i działaczy antykorupcyjnych. Kolejnym wyzwaniem jest zapewnienie, aby sędziowie powołani do Trybunału zostali poddani rzetelnej weryfikacji.

Samo sądownictwo jest nękane korupcją i nie ma tradycji instytucjonalnej niezależności. Poważne problemy wystąpiły w procesie rekrutacji do nowego Sądu Najwyższego, który powstał w ubiegłym roku, a znaczna liczba sędziów została powołana w wyniku sprzeciwu społeczeństwa obywatelskiego, że nie nadają się oni do sprawowania urzędu.

Brak dotychczasowego skazania jakichkolwiek urzędników wyższego szczebla, przeszłych lub obecnych, wiele mówi o kondycji ukraińskich organów ścigania i sądownictwa. Ważne jest jednak, aby nie mylić przyczyny ze skutkiem. Źródłem problemu jest stopień, w jakim elity Ukrainy przestrzegają zasady solidarności zbiorowej (kruga poruka), zrozumienie, że pomimo dzielących ich różnic nikt nie powinien iść do więzienia.

Nacisk na środki karne jest zrozumiały: jednym z głównych żądań rewolucji z 2014 r. było postawienie skorumpowanych urzędników przed wymiarem sprawiedliwości. Społeczeństwo ukraińskie jest głęboko sfrustrowane postępem reform antykorupcyjnych ze względu na brak postępowań karnych.

reklama

Wiarygodność NABU będzie w dalszym ciągu ucierpieć, jeśli prowadzone przez nią dochodzenia nie doprowadzą do wyroków skazujących. Teoretycznie środki karne powinny również zapobiegać korupcji. Jednak same w sobie prawdopodobnie przyniosą jedynie ograniczone rezultaty w zakresie ograniczenia korupcji.

Dzieje się tak dlatego, że obecny system jest nie tylko skorumpowany; opiera się na korupcji. Bez głębokich zmian systemowych problem będzie nadal występował, nawet jeśli niektórzy wyżsi urzędnicy trafią za kratki.

Bardziej skutecznym podejściem byłoby wykorzystanie znaczących osiągnięć Ukrainy od 2014 r. w ograniczaniu przestrzeni dla praktyk korupcyjnych.

Oczyszczenie państwowej spółki gazowniczej Naftogaz, reforma systemu podatkowego, zamknięcie oszukańczych schematów w sektorze bankowym i uruchomienie elektronicznego systemu zamówień publicznych pokazują rzeczywisty postęp w ograniczaniu skutków korupcji. Instytut Badań Ekonomicznych i Doradztwa Politycznego, wiodący ukraiński zespół doradców, obliczył niedawno, że reformy sektora gazowego i środki ograniczające oszustwa podatkowe na dużą skalę pozwoliły zaoszczędzić 6 miliardów dolarów, czyli 6 procent PKB.

Choć jest to zachęcający początek, istnieją ogromne możliwości zastosowania podobnych środków w innych obszarach; na przykład w rozwiązaniu problemu przejmowanych czynszów w przedsiębiorstwach państwowych i przeprowadzeniu odważniejszej deregulacji w celu ograniczenia arbitralnych uprawnień urzędników. Daje to urzędnikom możliwość żądania łapówek, aby nie egzekwować przepisów.

Według klasycznej definicji Roberta Klitgaarda korupcja to monopol plus dyskrecja minus odpowiedzialność. Jeśli Ukrainie uda się podjąć działania mające na celu ograniczenie monopolizacji polityki i gospodarki, dalsze ograniczenie swobody biurokratów i zwiększenie odpowiedzialności, ma szansę na zdecydowany przełom w walce z korupcją.

Reforma systemu wyborczego jest kluczowym polem bitwy. Obecnie wielu parlamentarzystów jest w stanie skutecznie wykupić swoje mandaty i żądać zapłaty za wsparcie w uchwalaniu ustaw faworyzujących partykularne interesy. Wyrównanie szans stwarza perspektywę otwarcia polityki na nowe siły przygotowane do budowania instytucji wspierających zarządzanie, zamiast polegać na „porozumieniu” wśród elit.

Koncentracja bogactwa kraju w tak nielicznych rękach hamuje ten proces. Zmiana sytuacji będzie wymagała zdecydowanych działań antymonopolowych, jakie wprowadzono w Stanach Zjednoczonych na przełomie XIX i XX wieku.

Aby przerwać to błędne koło, reformatorzy będą potrzebować wsparcia krajów-darczyńców i lepszego uznania z ich strony dla trwałego źródła korupcji na Ukrainie. Środki karne stanowią część rozwiązania, ale tylko niewielką część.